公务员养老改革阻力大 事业单位试点无果而终

秦辉

新中国历史上首部社会保障领域立法——《社会保险法》终于破茧。10月28日下午，十一届全国人大常委会第十七次会议高票通过了《社会保险法》，并定于2011年7月1日起正式实施。    乐观人士认为，这部重头法律的出台，标志着中国在保持对经济发展高度关注的同时，对民生的关注已经提高到更高的立法层面。
    不是没有分歧。从已通过的《社会保险法》条文看，其中有13处条款授权国务院另行规定。
    “各方分歧仍然比较大，最终中央给予了重大推力，笼统和原则性的条款较多就成为该法出台的代价。”一位不愿具名的官员对记者说。
    “《社会保险法》的出台更像是一种宣誓，具体的操作性还不够强。”中国社会法研究会副会长、清华大学法学院教授郑尚元在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，“未来的实施效果，关键还要看后续的法制建设能不能跟得上。”
    扩面
    《社会保险法》是社会保障立法领域最核心、最基础的法律。从法律条款中可以看到，它不仅涉及到了城镇职工，还涉及到了公务员、城镇居民、灵活就业人员、农民等各类社会群体。
    在《社会保险法》通过当日，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在全国人大常委会办公厅组织的新闻发布会上就表示，该法最大的成就，便是“建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度”。
    然而，本法对于公务员和参照《公务员法》管理的工作人员的养老保险、针对农民的新型农村合作医疗保险以及被征地农民的社会保险费，均没有明确规定实施办法，而是授权给国务院另行规定。
    一位人力资源与社会保障部官员告诉记者，公务员养老制度改革阻力较大，估计近几年内很难得到有效推动。
    如果公务员养老制度无法得到有效推进，那么涉及到3000万人的事业单位养老制度改革也很难推行下去。
    2008年国务院常务会议推行的五省市事业单位养老金试点改革已经无果而终，“扩面”的法律条文还仅仅停留在字面上。
    但是，金杜律师事务所劳动和社会保障领域律师姜俊禄对《财经国家周刊》记者表示，这部法律也出现了一些针对现实问题设立的条款。
    例如第九十条：“社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴纳基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的，由有关行政部门责令其追缴应该缴纳的社会保险费或者退还不应该缴纳的社会保险费；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
    姜俊禄说，改革开放以来，一直存在的中国制造业的秘密，第一是低工资，第二是政府在社会保险缴费方面向企业“让利”。
    一些地方政府为了吸引投资，千方百计地出台地方性政策，允许企业缓缴或者直接减免其社会保险金。当前，已经出现了南方某个城市，社会保险金待缴欠账400~500亿人民币的现象，隐患不容小视。因此，《社会保险法》对这一问题出台的条款非常有针对性。
    “如果在实践中，这一条款执行得有力，起码会起到遏制这种危害继续蔓延的作用。”姜俊禄说。
    利益之争
    《社会保险法》备受各界关注的一个条款即第六十四条第三款，“基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”
    人力资源和社会保障部副部长胡晓义在10月28日的新闻发布会上表示，截至2009年底，全国所有省级行政区都制定了省级统筹制度，但还没有全部实施到位。根据人社部和相关部门的评估，目前全国有25个省级单位达到了省级统筹的标准。
    全国统筹成为解决养老保险各地缴费标准和支付水平差距过大问题的关键点。全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵在审议时表示，基本养老保险全国统筹速度越慢差别会越大，最后统筹起来的缺口和负担就越重，耗时越长全国统筹会更加困难。
    胡晓义认为，刚刚公布的“十二五”规划建议稿中有“实现基础养老金全国统筹”的表述，因此，全国统筹应该会在未来的5年内完成。
    但郑尚元认为，法律条文中“逐步”二字并不属于法律用语，而更像是政策性文件的用语。真正实现全国统筹，还要看各地方的意愿，由于东南沿海省份养老保险标准大大高于西部省份，因此各方利益难以平衡，5年，甚至更长的时间段内都恐难完成。
    与此同时，针对由来已久的社会保险“税”、“费”之争，《社会保险法》第五十九条第二款规定，“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”
    2010年4月《求是》杂志刊登了财政部部长谢旭人的署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，他建议逐步提高直接税比重，研究开征社会保障税。各界对于未来社会保障领域的税费之争更加激烈。
    根据中国社会法研究会会长、北京大学教授贾俊玲的分析，《社会保险法》中应用了“社会保险费”的称呼，只字未提“税”，即表示社会保险税费之争的核心问题已经“尘埃落定”，即中国实行社会保险费，而非社会保险税，征收机构应为社会保险行政部门或者其经办机构，而非税务部门。
    法律条款却没有明确征收机构，而是采取了模糊的处理办法，留待国务院另行规定。
    现实的情况则是，全国各省市目前均以“社会保险费”名称征收社会保险基金。北京、天津等15个省区市社会保险费全部由社会保险经办机构征收；安徽、湖北等16个省区市则主要由税务机关征收。
    “实际上，税费之争的最终结论并没有真正得出。”财政部财政科学研究所基础理论研究室主任杨良初对《财经国家周刊》记者说，“当前仅仅是暂时沿用社会保险费的征收办法，未来《社会保险法》还会不断进行修订完善。”
    参与多次起草和讨论《社会保险法》的中国人民大学法学院副院长林嘉也说，税费之争远没有尘埃落定，但是至少在短期内，社会保险费的形式不会改变。
    税费之争是部门利益之争的最集中表现，现有的征缴利益格局仍然较难打破。中华全国总工会法律工作部副部长谢良敏对《财经国家周刊》记者表示，维持两个机构分割征收的现状，必然带来高额的行政成本，但是由于各方利益的争执不下，也不排除一直延续现状的征收办法。
    下一步
    《社会保险法》是中国社会保障体系中的首部立法，第一次用法律的形式赋予公民最基本的社会保障权利，为社会保障制度的正常运行提供了最基本的法律依据。
    姜俊禄分析说，中国的很多法律都是从实践中来的，先摸着石头过河，通过一些改革试点，逐渐摸索经验，待有了比较成形的样板，再通过法律的形式把改革成果固化住，进而拓展此成果。
    《社会保险法》早在1994年就被列入八届全国人大立法计划，经16年终获通过。
    据郑尚元介绍，接下来各省市地区将会陆续出台各自《社会保险法》的实施办法和细则，而分险种的行政规章和条例也会由各相关部门陆续修订和出台。其中《工伤保险条例》即将于11月份修订完成。
    “口号化、政策性指导的文字，使该法有很多不解渴、操作性不强的地方。”姜俊禄表示，但中国的立法特点是，越具体越不容易通过，因此未来只能通过配合地方性法规和行政规章来执行该法，这使得相当一部分权力被下放到地方和有关部门。
    《社会保险法》仅仅涉及到基本养老保险，而没有在未来中国面临老龄化危机的严峻形势下提及补充养老保险的制度安排，部分学者和业界人士对此感到遗憾。
    企业年金是养老保险的第二支柱，关乎到数量众多的公民未来的养老水平问题，急切需要政府给予政策和税收上的扶持与优惠。
    西班牙对外银行养老金和保险中国区代表胡玉玮分析认为，起码在5年内，企业年金在中国的发展仍然会处于低迷状态。
    对于未来社会保险基金的广覆盖，和随之而来的收支规模持续大幅增长的情况，杨良初认为，现在有两个方面的突出问题与《社会保险法》的目标不一致，需要加快解决。
    对于社会保险费的费率，当前城镇职工、公务员、事业单位、城镇居民以及农民等，各自的社会保险缴费不同，享受的待遇也不尽相同。应尽快核准计算公民的家庭人均纯收入，使所有公民可依据个人收入比例缴费，促进基本社会保险基金的公平性和规范性。
    同时，要防止社会保险预算的碎片化管理，不同的基金以及基金涉及的不同人不应分开收缴和支出。应尽快建立专门的社会保险预算制度，定期向全国人大常委会报告，接受国家立法机关的年度审查与监督，使社会保险制度得以健康发展与良性运行。
    中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，《社会保险法》的出台效果究竟能有多大，中国社会保障制度将向何处去，关键还是看未来各部门、各地区利益之间博弈的具体结果。
    插排：中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，《社会保险法》的出台效果究竟能有多大，中国社会保障制度将向何处去，关键还是看未来各部门、各地区利益之间博弈的具体结果。