光伏：欧盟和美国对中国制造商的倾销指控是否有其根据？

贾玲

　美国商务部最近宣布，将对从中国进口的大多数太阳能电池板征收34-36%的进口税。尽管在国际贸易委员会裁定中国的价格政策事实上损害或威胁损害美国的光伏产业之前这些税率尚未生效，但该委员会预计将在2012年11月宣布这一裁决结果。

经理人调查： 欧美告中国光伏产业：有无根据？

　　与此同时，欧盟委员会已展开一项调查，以查明中国制造的太阳能电池片和硅片在欧盟市场上是否存在倾销行为。而从10月开始，欧盟委员会还将针对此类产品的中国制造商收受“非法”政府补贴的指控展开调查。

　　这些指控究竟有多少真凭实据？无可辩驳的是，中国已经迅速成为全球首屈一指的光伏产品供应国：如今，全球最大的5家太阳能电池制造商中有4家来自中国，而在全球最大的5家光伏组件制造商中就有3家在华设立总部。而2001年中国的太阳能电池和光伏组件在全球份额中仅占1%，相比之下，这一增长势头委实令人惊叹。

　　

　　但总部设在美国的中国环球贸易（China Global Trade.Com ）网站则表示，光伏产业的快速崛起并不能说明中国政府对其国内的光伏产品制造商进行了非法补贴，也不能说明中国制造商以低于生产成本的价格进行产品倾销。

　　在以下由中国环球贸易网站发布的调研报告中（全英文版本），您将可以看到以事实为依据的贸易案例讨论、对中国光伏产业迅猛发展原因的探索以及针对这些贸易案例可能引发的后果进行的全面剖析。

　　报告摘要

　　（摘要由China Global Trade.Com提供）

　　第一部分 事实

　　1.1 全球太阳能光伏市场的有关数据

　　需求。对太阳能光伏系统的需求很大一部分是由光伏发电与其他方式发电之间的差价所驱动的。自从21世纪初开始，光伏系统的并网安装呈指数级递增（2003年到2009年每年平均增长45%），这样的发展几乎完全是在德国、西班牙、意大利、日本和美国政府的政策推动下实现的。这些政策旨在以各种方式补贴太阳能的成本，使之能与其他并网电源竞争。

　2010年，德国的太阳能光伏装机容量是全球总容量的43%，美国为6%，中国只有2%。但德国和意大利的光伏装机容量比例在下降，中国的在上升。到2015年，德国每年对太阳能组件的需求将只占全球的15%，中国则占19%。和德国一样，意大利的年装机比例将下降，而美国和日本的则会上升。

　　供应。在过去10年中，全球太阳能光伏产品的产量骤增，从2001年的371兆瓦增加到2010年的24千兆瓦，增幅为6376%。2001年，日本是最大的光伏生产国，产量占全球的46%。到2010年，中国成为最大的生产国，占全球市场份额的45%。在这期间，美国的市场份额从27%降至5%。到2006年，中国的光伏产品产量已超过美国。

　　价格。全球太阳能电池和组件的价格一直呈下降趋势。价格下跌速度从2008年开始加快。据估算，全球晶 体硅光伏组件的价格从2008年的每瓦3.3美元下降到2011年初的1.8美元，到2011年底降为1美元。预计到2014年，价格预计将降到0.74美元。

　　

　　以下五大因素决定了太阳能电池和组件的价格，他们推动了价格的下降趋势（2004年到2008年的价格飞涨期除外）。这五大因素包括：1）多晶硅等原料价格的下降；2）来自价格较低的薄膜类产品的竞争；3）政府激励政策和需求刺激的减少；4）学习和创新带来的规模效应和效率提高；5）供大于求。

　　1.2 谁收到了补贴，收到了多少？

　　Center for American Progress （美国进步中心）的中国能源与气候政策的政策分析员Melanie Hart指出，补贴项目“不一定都是反竞争的”。事实上，“经常需要政策援助来帮助技术与现有的市场替代产品竞争，在煤炭这样的替代产品已经接受明显或不明显的公共补贴时更是如此。在美国，我们也有类似的绿色能源项目。”

　　美国的补贴。美国提供旨在鼓励绿色能源技术和增加美国出口的补贴。美国能源部的Sunpath计划的目标不仅在于帮助国内光伏制造商把太阳能技术商业化，而且还在于借此“恢复美国在太阳能制造最前线的地位。”美国总统奥巴马在2012年国情咨文说，“我们不会因为拒绝在此做出同样的承诺而将风力、太阳能或电池工业拱手让给中国或德国。”

　　目前对美国太阳能产业发挥支持作用的联邦政策有：投资税抵扣（ITC）、1603财政部项目、先进能源制造抵税计划（MTC）、可再生能源项目临时贷款担保计划和能源部SunShot孵化器计划。许多州还提供其他支持政策。

　　中国的补贴。美国对太阳能制造商提供的许多抵税、担保、补贴和补助方案看上去似乎与中国政府的很类似。但有一个工具美国没有用到，这就是产业政策——一个非常清晰而具体的引导特定产业发展的战略国策。中国把这个工具用到了极致，这就是五年计划。美国太阳能工业公司总裁Gordon Brinser说，五年计划就是中国太阳能制造商为何能发展如此迅猛的关键原因之一。

　　很明显，在中央政策的支持之余，中国一些省份还为太阳能制造商提供了其他支持。但究竟这种支持是如何发放的，在多大范围内发放，还

1.3 谁是竞争参与者，他们在哪里，做什么？

　　2010年，15家全球最大的太阳能电池制造商中有6个中国公司，2个美国公司；15家全球最大的太阳能组件制造商中有8个中国公司，1个美国公司。

　　由于全球低迷的商业环境，来自中国制造商的激烈竞争以及太阳能板需求的衰退，太阳能制造业正经历着一次全球性“衰退”。尽管成本更低的中国生产商在此次“衰退”中扮演了重要的角色，他们也不能免除其他全球性压力对自己的影响。特别是欧洲减少了补贴，很可能将导致该区域的需求降低，或将减少需求增加量。

　　

　　第二部分 中国的太阳能产业为何发展如此迅猛？

　　2.1 政府支持在多大程度上推动了产业发展？

　　尽管很难说清究竟在中国有多少公司正接受来自谁的何种补贴，但有一点很明确：中国政府强烈支持本国发展世界领先的太阳能制造产业，这样的支持尤其体现在五年计划的引导中。

　　2.2 中国制造商有成本优势吗？

　　18%-30%的成本优势。据估计，中国顶级电池和组件制造商与美国制造商相比能享受18%到30%的成本优势。GTM研究中心的分析员Shyam Mehta认为，中美制造商之间的成本差异在2012年为25%~30%。Solon公司事业拓展总监Rob Wanless说，来自中国制造商的太阳能板的成本约为每瓦1美元，而来自美国制造商的成本是1.20到1.30美元。中国某组件制造商的一名主管也说，中国在组件方面的成本优势是每瓦0.20美元，在电池方面的成本优势是每瓦0.10美元。

　　全国再生能源实验室的研究结果被误传。许多与太阳能相关的媒体都报道过这样一个研究：National Renewable Energy Laboratory（全国再生能源实验室）的分析员对中国和美国的太阳能电池和组件生产进行了成本分析，结果发现，如果计入从中国到美国的运费成本，中国太阳能制造商与美国制造商相比有5%的成本劣势。但实际上该研究的结论并非如此。

　　该研究认为，中国在电池制造方面拥有的18%-20%的核心成本优势大部分来自于制造商规模和垂直整合；分析员将一个美国的60兆瓦工厂与一个中国的2000兆瓦工厂做比较。规模和整合使中国制造商在采购所有原材料时都拿到10%的折扣，并从中国设备厂家手中拿到50%的折扣。在中国劳动力成本低廉，但劳动力只占组件成本的5%~10%，并且美国制造商拥有更多高度自动化的工厂，能弥补劳动力成本较高带来的差异。

是迷雾重重。要确定省级政府发展太阳能产业所采用的具体机制“极为困难”。

谢雯

不管有没有依据，他们就是那么做的。

贾玲

对美国太阳能设备制造商的影响。对美国光伏资本设备制造商来说，情形与多晶硅生产商差不多。2010年，美国光伏资本设备净出口额为9.75亿美元，与2009年相比增长了137%，其中对中国的净出口额就有7.61亿美元。2011年，对中国的净出口额为6.02亿美元。
　　然而有人认为，如果仅因为中国可能的报复行为会导致美国多晶硅和光伏资本设备产业的损失就刻意回避对被补贴和（被认为是）倾销的中国进口商品进行关税评估，那将是短视行为。他们认为，中国会争取控制多晶硅和资本设备产业，就像他们控制电池和组件制造产业一样。
　　总的来说，中国在多晶硅产业的崛起会带来两个问题。其一，如果中国的崛起带走了美国的生产（这将是不可避免的），美国太阳能制造业的形势将进一步恶化，而这又会对整个国民经济带来连锁反应。其二，现在中国领先的太阳能电池和组件制造商的创新性一点不亚于美国制造商。但是，如果中国在整个太阳能供应链上形成了垄断，创新就会受到抑制——而创新对达到电网平价即不受补贴的太阳能发电价格与煤或天然气发电的价格相当这个目标仍然至关重要。
　　对太阳能向替代性能源发展进程的影响。美国进步中心的经济学家Adam Hersh认为，如果中国的生产商拥有不公平的优势，就会影响可再生能源作为动力源的发展进程。有学者则认为，对中国的低成本太阳能产品征收关税将大大提高太阳能系统的价格，从而限制对此类产品的需求。系统成本的低廉在太阳能产业的发展中至关重要，因为与传统能源相比，太阳能在很多情况下在成本上还不具备竞争力。因此，如果征收的关税使成本增加，就会使太阳能产品的需求减少，减缓太阳能向替代性能源发展的进程。
　　第四部分 未来之路
　　为便于讨论，我们假设美国商务部没有发现倾销的证据，或发现倾销幅度较低，因而决定对中国制造商仍保持较低的关税而不是特别实施惩罚性关税，那么我们仍将面临问题。美国太阳能制造商将和过去几年一样度日如年。中国制造商将继续拥有规模、垂直整合、折扣价原材料和设备以及低劳动力成本，继续以低于美国竞争者20%的价格销售电池。而且他们将继续享受产业政策。
　　GTM研究中心的高级分析员Shyam Mehta认为，西方和日本晶 体硅制造商在晶 体硅光伏产品的赛场上永远也赢不了中国，因为中国的成本太低了。对中国以外的公司来说，他认为，只有在差异化的技术或一个全新的商业模式中才能找到未来。其他人建议美国也实施一个产业政策。“美国的项目能让游戏变得公平。与中国的各种项目比起来，美国政府的支持计划简直算不上什么。资金的获取是美国创新能力的重要补充。” 美国太阳能工业公司总裁Gordon Brinser在美国制造业复兴大会上发言时说，在有证据表明中国正在违反国际或国内贸易规则的时候，美国必须更快地做出反应。
　　补救措施只有一条——美国必须帮助国内制造商，并严格执行国际和国内贸易规则。同时还应认识到，正如本报告和美国商务部初裁的反补贴税所证明的那样，除了接受3%-5%的政府补贴之外，中国领先的太阳能电池和组件制造商在市场上的高度竞争力还来自于更多因素的作用。 1

贾玲

　2.3 外商直接投资和技术转让起了什么作用？
　　中国的某些产业，如集成电路和汽车，其发展或多或少都受到了外商投资企业的推动。外商投资企业在许多方面推动了中国自己的产业发展，例如通过技术转让和专门知识的迅速传播。
　　外商投资企业未能在中国的太阳能产业中发挥这样的作用，这个产业主要是土生土长的。但这并不是说技术和专门知识的转让不是促进该产业发展的一个因素；实际上，这是中国太阳能制造产业发展的一个关键因素。
　　通过设备制造商、许可和研究合作获得技术转让，以及海外华人传递的专门知识。具体来说，从美国、德国、瑞士设备制造商那里获得的技术转让使中国制造商在其工厂中对太阳能生产线几乎实现了即插即用。通过许可和研究合作方式获得的技术转让仍在中国太阳能公司内部的创新中发挥着重要作用。来自海外华人的专门知识也非常有价值；许多领先公司的创始人和管理者最初都在其他国家的太阳能公司工作过，或在国外的太阳能研究机构做过研究。
　　2.4 商业信贷的作用
　　中国制造商还有一个优势。Coalition for Affordable Solar Energy（美国平价太阳能联盟）的主席Jigar Shah称之为贸易信贷，更广为人知的说法是厂商融资。许多中国领先制造商不要求客户在太阳能电池或组件装运前付款，而是提供60天的付款延迟期。
　　2.5 中国国内需求的作用
　　迄今为止，中国尚未形成太阳能设施的庞大市场。但情况正在发生变化。2010年，中国全年安装的晶 体硅光伏太阳能只占全世界总量的3%。但分析家预测，到2013年底，中国的份额将增至21%。中国国内对太阳能需求的重要驱动力有两个，一是地方各级以及国家实施的可再生能源电价补贴，二是国家金太阳工程。
　　中国制造商为国内需求做好准备了吗？为便于讨论中国的目标装机容量，首先要知道，2010年全世界的装机容量只有不到40千兆瓦。中国正计划在10年内达到这个容量。因此，即使是在目前电池和组件供大于求的情况下，中国制造商还要继续保持生产速度才能满足国内的目标需求。
　　第三部分 如果美国商务部决定对中国太阳能光伏电池和组件征收高额关税，对各利益相关者可能带来什么后果？
　　3.1 中国会作何反应？
　　中国可能停止倾销和非法补贴。如果发现中国制造商在全球市场上倾销产品，此贸易案的一个可能后果是中国取消（相对温和的）补贴，停止倾销行为。此类后果已有先例。
　　中国制造商可能采取报复措施。美国仍是多晶硅和晶 体硅光伏制造设备的重要供应国。但中国制造商可能一方面逐步增加自己的多晶硅生产量（他们已经开始这样做了），一方面转向德国和瑞士来满足设备需求——这将有效排挤掉在太阳能供应链上仍具竞争力的美国公司。
　　中国太阳能制造商可能逐步增加在美国生产的产量。是否需要将太阳能组件装配设施设在终端市场，这个问题仍需探讨。但为了避免高额关税，中国制造商将不得不把其电池生产设施放在美国。为达到能保持低廉成本的规模和垂直整合，中国制造商将不得不在美国投入大量资金，在此重建中国太阳能供应链。但美国市场之大是不是必然会让中国制造商走这一步棋，尚不明确。
　　中国公司可能把制造转移到台湾。更可能的应对方式是中国公司把电池生产转移到台湾。实际上，如果在台湾制造电池能让中国制造商保持其上游供应链完整，这将是他们的最佳解决方案。然后他们就能在世界任何地方组装组件，不论是台湾、中国、墨西哥，还是最终使用国。
　　中国制造商可能什么也不做。GTM研究机构高级分析员Shyam Mehta说，即使美国征收高达15%的关税，如果中国的成本优势有30%，那么中国还会照常做生意——只要在美国进口中老实交关税就行了。
　　3.2 关税的纯经济效应
　　对美国太阳能光伏卖家、经销商和设备安装商的影响。对中国电池进口的惩罚性关税将在多个方面影响美国的太阳能光伏卖家、经销商和设备安装商及其雇用的7.6万美国人。最显著的是其对光伏系统成本的影响。目前，来自中国的低成本电池和组件已极大减少了光伏系统的总成本，而成本低廉对太阳能产业的发展至关重要，因为太阳能的成本与传统能源相比往往不具备竞争力。因此，如果征收关税提高了成本，就会使太阳能产品的需求减少，连锁反应之一就是营销、销售、设备安装、建设、工程和分销等领域的工作机会减少。
　　除了创造更多工作机会之外，这些活动也为美国经济创造了更多价值。GTM研究机构的研究表明，2010年，71%的晶 体硅光伏系统总价值是在美国国内创造的，尤其是在结构安装、场地预备、劳动力、软性成本和为组件分销商和系统安装者进行价值链标记等方面创造了极高的国内价值。如果关税提高了美国市场上太阳能板的价格，以上经济行为一定是损失最多的。
　　对美国多晶硅生产者的影响。多晶硅是光伏的关键材料，也是晶 体硅光伏价值链的第一环。美国生产了全世界25%的多晶硅。2010年，美国多晶硅净出口额为近24亿美元，与2009年相比增长了125%，其中对中国的净出口额就有8.69亿美元。2011年，美国多晶硅净出口额为近23亿美元，其中对中国的净出口额就有6.73亿美元。因此，Solon 公司的事业拓展总监Rob Wanless说他非常担心中国会发起报复，对从美国进口的多晶硅征收关税。