医改“十二五”规划：未具体“安排人事”

喻蕾

来源: 中国经营报 作者: 刘腾
日前，国务院在其网站公布了《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（以下简称《方案》）。在这份《方案》中，确定了2012年到2015年4年间医改的要求和目标，除了扩大医保覆盖率、完善基本药物制度等这些需要进一步巩固的成果外，还用很大篇幅规划了公立医院改革的主要内容，引起了各界的关注。

    但纵观《方案》，其只是提出了大体的改革方向，并没有对公立医院的人事制度改革作具体的安排，而在目前民营医疗机构欲打破公立医院一家独大的时间节点上，这一人事制度改革事关整个医疗改革的大局。

    专家表示，除了如医生身份认定、学术科研平等等实际操作领域外，公立医院改革重在探索一条科学、合理的法人治理模式。

    治理模式不明

    公立医院一直被视为“卫生部最后的一块自留地”，也被公认为是医改中最难啃的一块“硬骨头”，在“十一五”期间进行得如火如荼的诸如降低药价、完善基本药物制度等改革虽然主要都是围绕公立医院进行的，但实际上并未触及公立医院本身。

    在《方案》的第五部分，“积极推进公立医院改革”成为一项重要内容，其中，政事分开、管办分开、建立现代医院管理制度成为重点。

    实际上，医疗改革以来，包括北京在内，很多公立医院改革的试点城市都设立了医管局。这一新设立的部门一般归属当地卫局部管辖，负责医疗市场包括公立医院、民营医疗机构竞争的裁判权。

    医管局设立之初被看做医疗领域“管办分离”的开始，医管局也被赋予了“管人管事管资产”的职能。但事实上，医管局并未在医院人事制度改革、医院转变身份上有太多的作为。

    “关键是，医管局的领导就是当地卫生局的领导，医院院长虽然由医管局任命，实际上就是由卫生局任命，卫生局既是运动员，又是裁判员，这个市场怎么可能做好？公立医院的运营效率怎么可能提高？”一位分析人士提出了质疑，而这一看法也是行业专家的普遍看法。

    在《方案》第五部分第四、第五条中，规划提到了“各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务，逐步取消公立医院行政级别”，“探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构”。

    公立医院目前在国内医疗市场占据绝对统治地位。根据卫生部的统计数据，截至2009年年底，我国有公立医院14086家，拥有床位273万张、卫生人员346万人，分别占全国医院数、医院床位数和医院卫生人员数的71%、90%和91%；提供了17.1亿人次诊疗服务和7520万人次住院服务，占全国医院诊疗和住院人次的90%以上。

    “公立医院最好引入相关产业大型国有上市公司的资金，这些企业都有社会公益性开支，利用这些开支，组建各方的理事会。”医院管理专家、北京安贞医院副院长周生来建议，“国有企业是公有制，又有经营经验，这种理事会比引入民营资本和医管局单独派人管理科学的多。”

    人事制度困境

    在治理模式尚存争议的现状下，医院的人事制度改革也备受瞩目，不过，有专家指出，《方案》对公立医院人事制度改革只字未提，而人事制度改革实际上是公立医院改革绕不过去的一道坎。

    “公立医院在医疗市场中居于绝对垄断地位，而对公立医院进行人事制度改革是公立医院改革的一个重要核心，而到现在公立医院改革基本上没有什么动作。”北京大学政府管理学院教授顾昕说。

    按照我国的体制，公立医院工作人员国家都有编制，公立医院属于事业单位，全体工作人员属于“在编”人员。正是这种“在编”身份阻碍了医疗市场人才的市场化流动。

    “为什么要有编制？要知道，在国外，医生、护士都是‘合同工’，一年或者几年一签合同，都是市场化下的自由职业者。”根据卫生部医疗卫生统计年报，目前全国公立医院编制内员工有近800万名，顾昕认为，破除医疗市场人员流动“死水一滩”局面的最重要一点，就是取消全国近800万名公立医院医务工作者的编制，让他们像国内许多市场化的行业一样，都成为“合同工”。

    公立医院人事制度改革在整个医改中可谓“牵一发而动全身”，这项改革最为关键的步骤之一为什么到现在都没有动呢？

    “道理很简单，不仅因为改起来复杂，还因为涉身其中的各个利益方对改革没有动力。”顾昕解释，由于改革是改变原来的生存状况，存在一定不确定性，因此公立医院的医生，尤其是大医院的医生，他们虽然名义上工资不高，但灰色收入却不少，改革几十年下来，他们不仅收入上没有吃亏，还保有国家事业单位工作人员身份，他们不愿意进行不确定的变革。
    顾昕认为，政府卫生部门因为主管公立医院的编制而握有对公立医院的支配权，它们不愿因放弃这一权利而失去对医院的控制，它们也不想改。“这些都是蝇头小利，全国人民的健康才是大事，要看到医疗行业人事制度改革是不可避免的。”

    民营医院“受限”规划

    《方案》第六部分第三条提出大力发展非公立医疗机构，规定“放宽社会资本举办医疗机构的准入”，“鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办医疗机构，鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区）依法开办私人诊所”，“2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左　右”。

    周生来认为，20%这个比例太保守了，如果到“十二五”末期民营医疗机构才达到这个比例，那和现在比没有大的变化，“应该达到50%才对。”

    目前，民营医院的发展瓶颈来自诸多方面，其中重要的一条是整个医疗市场人才难以自由流动。

    “你可以到公立大医院请请看，在职的医生有谁愿意到民营医院工作？根本就请不动。”北京朝阳区一家民营医院的合伙人、院长严冬说。

    顾昕则指出，必须让消费者有选择权，医疗机构有竞争，公立医院才能更高效，运营更科学，而广大患者也将因此受益。建立一个真正竞争的市场，就牵扯到对民营医院的政策。

    导致医生不愿意到民营医院就职、哪怕高薪也难被说服的原因是多方面的，其中最重要的一条就是职称没有了、科研也无法进行。尽管最近政府主管部门出台政策，要求在职称评定上不得歧视民营医院的医生，但是严冬举例：“你可以看看那些高级职称的评定委员会，里面没有一个来自于民营医院。”

边乐乐

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